经过多年发展，我省开发区建设取得了积极成效，初步形成了装备制造、电子信息、生物医药、新材料、食品及农产品加工和现代服务业六大产业集群，对全省经济社会发展发挥了重要作用。但从总体上看，我省开发区块头不大、活力不强、引领不足，还处于较低发展层次，“小散低”的问题十分突出，远不足以成为转型综改、振兴崛起的战略支撑。截至目前，经国务院或省人民政府批准设立的各类省级开发区总计31家，面积494.5平方公里，经济总量不足全省的l/7，而且布局散乱、结构不优、体制不顺、机制不活，规模档次水平不仅远远落后于沿海发达地区，也大大低于中部和周边省份，甚至落后于不少的西部省份。加快开发区改革创新发展，已是刻不容缓、势在必行。

一、省委、省政府启动新一轮开发区改革创新

新的省委、省政府主要领导上任以来，把开发区发展作为应对经济下行、实现经济企稳向好的重要抓手，给予了高度重视。骆惠宁书记上任后的第一件事就是调研开发区，就充分发挥开发区对全省经济示范和带动作用、进一步创新体制机制、加快开发区建设和发展等方面作出了一系列重要指示。楼阳生省长连续调研了太原市几个开发区和科技创新城，就如何落实骆惠宁书记提出的“一个指引、两手硬”和“创新驱动、转型升级”等重大决策部署，作出了具体安排。特别是省第十一次党代会，提出“创新开发区体制机制，拓展转型载体和按照‘整合改制扩区调规’的思路，加快提升存量、优化增量、做大总量，实现开发区发展新突破。对照引进复制自贸区成功做法，提高开发区运营发展水平，充分发挥改革开放窗口作用、转型升级示范作用”。用骆惠宁书记的话讲，就是要认真贯彻落实新发展理念，以深化转型综改试验区建设牵引经济转型升级，用解放思想打开转型综改试验新天地，用先行先试擦亮转型综改试验这个“金字招牌”。楼阳生省长在山西转型综改示范区管委会筹委会成立大会连续用了四个设问句：如何走这条金光大道?如何深化转型综改?如何牵引转型升级?如何打开新天地?一方面抓面上的谋划和布局，尽快扭转我省各类开发区块头不大、活力不强、引领不足的局面，按照“整合、改制、扩区、调规”4个方面8个字的思路，加快提升存量、优化增量、做大总量，实现开发区发展战略新突破。另一方面抓点上的突破，在太原都市区建立转型综改示范区，先行先试，先行突破。这就是省委、省政府关于开发区改革发展的总的基本要求。

2016年12月1日，省委、省政府召开了全省开发区改革创新发展电视电话会议。会议指出，深化转型综改，必须开辟主战场，打造大平台，把开发区改革创新发展作为战略举措、作为突破口来抓。这是经济发展规律的客观要求，是先进地区加快发展的成功经验，更是我省转型综改的必由之路和必然选择。骆惠宁书记在大会上指出，这次抓开发区不是修修补补，而是一次根本性的全面变革和创新，其核心要义就是要用全新的理念视野谋划定位，用全新的思路办法破解难题，用全新的体制机制增强活力。楼阳生省长在二次听取《关于开发区改革创新发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)汇报会上指出，转型综改怎么改，我们面临的问题就是结构单一，一煤独大，没有培育起来新型产业，有亮点，但亮点没有成为支柱，那怎么办?要培育新兴经济，要有集聚的平台，要有要素的支撑，所以我们根据骆惠宁书记的讲话精神，要把开发区这个大文章做好。2016年11月11日省政府常务会议审议通过《若干意见》，11月25日省委常委会审议通过了《若干意见》，即将以省委、省政府名义印发实施。《若干意见》分七大类24条内容，围绕“整合改制扩区调规”八字方针，提出了一系列重大改革创新举措，大致可分为十个方面：

一是空间布局上，在符合全省主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、环境保护规划和产业发展规划的基础上，制定出台全省开发区总体发展规划，通过扩区整合共建的路径拉开发展框架，拓展发展空间，要按照占全省国土面积2%左右来规划布局开发区建设，合理确定开发区数量、规模和布局，提升存量，培育增量，做大总量，空间布局基本实现一步到位，产业布局得到调整优化。加快构建布局合理、产业集聚、结构优化、功能完善、绿色生态、用地集约、区域平衡的开发区发展格局。

二是设立山西转型综改示范区，整合太原都市区范围内的太原高新技术开发区、太原经济技术开发区、太原武宿综保区、太原工业园区、晋中经济技术开发区、榆次工业园区、山西科技创新城以及大学城八个园区，成立山西转型综改示范区管委会，管委会是一级法人实体。撤销原来各开发区管委会，可以变成一个事业中心或事业部，太原经济区、高新区、保税区对外还保留牌子。示范区管委会作为省政府派出机构，委托太原市政府管理。

三是在城镇规划和土地利用总体规划调整中为开发区留足发展空间。要求各市、县(市)人民政府抓紧修订或编制城镇总体规划、城镇体系规划，将开发区的设立、扩区纳入城镇总体规划、城镇体系规划;在本轮市、县(市)土地利用总体规划调整中，为开发区设立、扩区留足空间，新增建设用地应最大限度地向开发区倾斜。继续实行对开发区年度用地计划指标单列。

四是推动开发区整合扩区。以国家级和发展较好的省级开发区为主体，通过整合、共建和一区多园模式实现扩区，拓展发展空间。鼓励区位相邻、相近的开发区整合发展，实行统一管理、统一规划、统一政策。对符合条件的开发区扩区、设立申请，加快审批。

五是科学谋划开发区产业布局。全省开发区应成为新型工业化发展的引领区和新兴产业的聚集区。各市人民政府应按照全省产业发展规划，本着有所为有所不为的原则，科学论证所属开发区产业布局，借鉴和引入互联网+、工业4.0、自贸区等理念、标准和制度，实现战略转型。结合开发区交通区位、资源禀赋、产业基础和现实条件，指导开发区根据产业发展规划确立1-3个重点发展的主导产业和首位产业。根据全省开发区发展态势和布局需要，加快形成带动区域经济发展的产业集群。

六是理顺管理体制，加强对开发区的统一归口管理，按照部门分工服从于专项分工的原则，将全省各类开发区统一归口商务部门主管，避免政出多门、令出多人。设区市所在地开发区，管委会由设区市人民政府派出;设在县(市)的开发区，管委会由县(市)人民政府派出。设区市所在地开发区整合后，有条件的可以实行一级财政，建立与有关市、区人民政府合理的投入和收益分配制度;设在县(市)的开发区财政实行独立核算，纳入县(市)本级财政预算管理;剥离开发区行政和社会管理职能。加强开发区经济管理职能，因地制宜精简或剥离开发区行政和社会管理职能，交由开发区所在地市、县(市、区)人民政府负责，开发区集中精力抓好经济建设。开发区统计工作按行政区划实行在地统计，主要经济指标纳入当地统计。

七是在运行机制上，进一步精简整合和科学设置开发区管委会内设机构，实行大部门制、事业部制，开发区内设机构不与省市部门上下对口设立，加强内设机构的综合管理和服务功能，避免人浮于事。建立专业化、市场化、国际化运行机制，在开发区实行领导任期制、全员聘任制和绩效工资制，与国际国内先进做法接轨。开发区管委会主任和党工委书记原则上实行“一肩挑”，从制度上避免相互制约、扯皮，配一名专职副书记。开发区可自主制定人才引进政策，鼓励开发区积极引进对开发区发展“管用”的各类紧缺人才。

八是切实向开发区简政放权，省市两级人民政府能够下放开发区的审批、规划、土地、环保、执法等管理权限应下放到位，放管结合，优化服务，切实去除权力下放的隐性门槛，编制开发区权责清单，减少办事环节，缩短办事流程，提高行政效率。对于全省开发区，市级授权要全部到位，已经明确的省级授权也要授权到位。依据有关法律规定，确实不宜向开发区下放的权力，应根据开发区管理的实际需要，由市直有关部门向开发区派驻机构或人员，或提供上门服务。对一些法律、地方立法有明确限制、但又确有简化管理层级和方式的有关行政许可权限的下放，提请省人大常委会作出授权决定，授权设区市人民政府审批开发区总体规划;授权设区市人民政府委托具备条件的开发区审批开发区控制性详细规划、专项规划及其调整事项，报市人民政府备案;授权市县政府委托开发区实施土地使用权出让、不动产登记发证等事项。积极探索推进开发区行政执法体制改革，实行综合执法、联合执法，进一步优化政务服务流程，积极推行“一站式”政务服务大厅并联审批、网上办理等模式创新，全面实行“五证合一”登记制度，实现“一套材料、一表登记、一窗受理”工作模式。

九是进一步完善开发区考核制度。加强对开发区考核工作的统一领导和组织，每年由开发区主管部门牵头对全省开发区进行综合考核。根据国家对开发区加强考核的新要求和我省实际，进一步完善我省开发区考核办法，把发展规模、发展质量、对外开放、创新能力、节能环保、安全生产等作为考核的主要内容，引导开发区走质量效益型、创新驱动型、绿色集约型发展道路。考核结果纳入对各市目标责任考核体系，强化各市人民政府做好开发区工作的主体责任。对土地资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的开发区，实行退出和淘汰机制。

十是在发展方向上，要加快开发区创新驱动和绿色集约发展。支持在开发区设立研发中心、设计中心、创业中心、孵化器、加速器等各类科技创新创业载体，鼓励企业牵头创建产学研协同创新联盟，与重点院校、科研院所、重点实验室等加强联合，创建各种形式的协同创新平台。鼓励区内工业企业进行技术革新改造，加快传统产业的信息化改造，延伸产业链、提高附加值。进一步完善开发区研发、转化、交易、服务等集成化功能，建立严格有效的知识产权运用和保护机制，加快实现从产业服务平台向创新发展平台转变。促进开发区加快现有产业结构调整转型升级，改造提升传统产业、做大做强优势产业、引进培育新兴产业，推动开发区走低碳化、循环化、集约化发展道路，推进产业耦合，推广合同资源、能源管理模式。严格落实国务院大气、水、土壤污染防治行动计划，加强环保设施建设，加大环境执法监管力度，实现达标排放。加强开发区用地功能改造，合理调整用地结构和布局，提高土地利用经济、社会、生态综合效益。提高开发区工业用地准入门槛。强化开发区用地内涵挖潜，推动开发区存量建设用地盘活利用，提高土地利用强度。

二、全省开发区发展存在的问题

首先，数量少、规模小、分布不均衡。目前，我省经国务院或省人民政府批准设立的各类省级以上开发区共有31家。各市县还以工业集聚区、产业集聚区名义设立了190多个各类工业园区和产业园区，但总体上小、散、乱、差，需要进一步整合规范，将符合条件的纳入省级开发区管理序列。全省纳入统计的25家开发区规划工业用地面积120平方公里，实际工业项目用地面积101平方公里，基础设施实际用地面积47.09平方公里，其他商贸物流等实际用地约为42.86平方公里。经过20多年的建设，大部分开发区基本已开发完毕，面临无地开发的窘境。另外，全省开发区分布极不均衡，主要集中在太原市和运城市，太原现有7家省级以上开发区，运城有5家省级经济开发区，吕梁现有4家省级经济开发区，朔州、忻州、阳泉、晋城截至目前各只有1家开发区。数量少、体量小、分布不均衡，意味着对地区经济发展的辐射带动作用不明显，承接产业转移的承载力不足，产业发展壮大的空间有限，整体开发潜力小，融资难度大，基建水平不高，综合发展能力不足，大项目引进难度大。

其次，产业结构不优、发展水平滞后。全省25个开发区低水平同质化发展，还没有形成各具特色的产业结构，对资源的依赖性较大，而且容易受煤炭市场价格的影响经济出现较大波动。产业集聚度不高，产业链条较短，像太原经济技术开发区、晋城经济技术开发区等发展比较好的开发区一企独大、一品独大的现象严重，抗风险能力较低。高新技术产业化程度较低，产业发展投入严重不足，自主创新能力较弱，人才队伍建设滞后。部分开发区基础设施建设和公共服务平台建设不够，产业配套聚集和承载能力不足。对外开放不足，虽然实际利用外资和进出口额占全省比重达到40%-50%左右，但分布极其不均，集中于太原、晋城、大同、临汾等少数几个开发区。

再次，管理体制不顺、运行机制不活。在管理体制上，我省开发区从设立之初，就将人、财、地、社会管理等从当地政府管理体制中剥离了出来，形成和当地经济竞争的两张皮。在机构设置上，实行的是管委会管理模式，开发区管委会在内部机构设置上追求与省市部门对口设立，致使机构臃肿、人员超编，运行模式层级多、环节多、程序复杂、效率低下。在人事管理上，没有选人用人自主权，开发区中层以上干部基本是上级组织人事部门负责，优秀人才难以引进，现有干部也难以做到人岗相宜。薪酬基本上还是套搬行政单位或事业单位模式，职级薪酬标准相对应，致使人浮于事，开发区缺乏干事创业的氛围和活力。体制不顺、机制不活严重制约了我省开发区进一步发展壮大。必须对现有的管理体制和运行机制进行大胆改革和创新，突破体制机制瓶颈，为开发区发展增强内生动力，创优外部环境。

三、全省开发区改革创新发展对策、建议

认真贯彻落实省第十一次党代会和全省开发区改革创新发展电视电话会议精神，发挥好全省开发区主管部门的作用，统筹、指导、协调、推动各市县、各部门做好开发区工作。

第一、加快完善开发区顶层设计，做好会议精神和新政策的宣讲解读。分解落实《关于开发区改革创新发展的若干意见》各项改革创新任务。抓紧修订全省开发区总体发展规划，进一步优化开发区设立升级扩区退出管理办法、综合考核办法等配套文件制度。分级分批组织市、县开发区学习培训，做好会议精神和政策的宣讲解读。2016年12月14日，我厅已在省委组织部组织的培训会上对拟将出台的新政策作了宣讲解读。分期组织市、县开发区负责同志赴省外调研考察，拓宽视野，对标先进。经和省外办磋商，拟组织两期开发区境外培训(美国、香港)。尽快邀请省人大常委会各位主任、常委赴省内外开发区视察调研，深入研究开发区在改革创新发展中遇到的困难和问题，提出具体可操作对策和措施。

第二、理顺开发区管理体制，加大对开发区体制机制改革创新的指导、协调和推动力度。逐市推动理顺开发区管理体制。督促各市县按照“领导任期制、全员聘任制和绩效工资制”加快开发区人事和薪酬制度改革。在开发区的整合上下功夫，在明确各部门的职责上下功夫，在简政提效上下功夫。指导有条件的开发区，特别是国家级开发区引进专业团队，探索开发区建设、招商、运营、服务等市场化运作。在太原、晋中两市整合各有关开发区建设转型综改示范区的同时，推动运城市、临汾市开发区的整合改制，总结典型经验进行复制推广。

第三、统筹规划布局全省开发区建设，加快开发区整合设立扩区。在符合全省主体功能区规划、城镇规划、土地利用规划、环境影响规划和产业发展规划前提下，指导和推动各市、县加快整合所属各工业园区、产业园区设立省级开发区，推动各市人民政府以国家级和发展较好的省级开发区为主体，就近整合相邻、相近的产业园区实现扩区。按照省政府安排统筹做好开发区设立扩区的考察、评审等有关具体工作。指导太原武宿综合保税区做好复制上海自贸区政策工作，加快海关监管、检验检疫、外汇管理等领域的改革，推动临汾市做好侯马综合保税区的申报工作。

第四、全力推动以开发区为重要载体的园区招商。全力推动开发区为重要载体的精准招商。推动各市对标先进省市，实现以政府主体招商向开发区和企业主体招商转变。引入市场机制建设国际化、专业化、精干化高效的招商队伍。建立激励机制，推动招商方式的市场化。指导开发区围绕实施“六大工程”，开展系统定向招商引资。大力开展精准招商、产业链招商、集群化招商、板块委托招商的专题招商。做好招商活动的策划、招商项目的包装、招商形象的设计、谈判策略的运用。组织开发区和企业开展产业对接和鼓励园区之间开展共建、共管、共享的全方位的合作。建立各具特色、跨区域的合作园区或合作联盟。推动开发区吸引跨国公司和行业领军企业入区，提高开放型经济发展水平。

第五、推动开发区创新驱动绿色发展。省商务厅将会同省直有关部门，指导开发区加强创新平台建设，培育企业创新能力，推动走低碳化、循环化、集约化发展道路，创建生态工业园区和循环经济园区;引导开发区对入区企业和项目实行土地等资源、能源的合同管理模式，加快完善土地节约集约利用评价制度，做好全省开发区的口径统计和综合考核工作。推动开发区加强安全生产管理，2016年11月30日已向全省开发区作出安排部署，今年在全省开发区开展一次安全生产大检查，推动开发区在创新发展同时实现安全良性发展。

第六、做好开发区年度考核、统计和专项资金管理工作。积极对接省考核办，完善开发区综合考核办法，强化各市党委政府的主体责任，组织完成好2016年度全省开发区综合考核和招商引资考核，以考促转，加快推动开发区转型升级。对接好省统计局，共同推动各市、县(市)统计部门做好开发区统计数据分解工作，组织开发区按口径定期上报统计数据。会同省财政厅组织执行好2017年开发区专项发展资金预算，积极支持开发区基础设施、公共服务平台、创新平台、产业转型升级和重大项目建设。

(作者系山西省商务厅党组书记、厅长)